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電改深圳試點:一把尖刀插進電力心臟
點擊量: 作者:綜合部 發布時間:2015-03-27 16:12:24
  

 電改深圳試點:一把尖刀插進電力心臟

想象一下,買電就像買大白菜一樣,在交易市場里,什么賣家都有,有發電企業自產自銷的,有批發的中間商,還有電網外的服務商們,甚至于小到有一個分布式光伏發電的小區里居民互為買家和賣家,買賣雙方可以討價還價,甚至可以拍桌子瞪眼,電網企業在這過程中的唯一職責就是將電安全可靠地從賣家送到買家,這是不是很美妙的事情?這正是新電改方案“放開兩頭,監管中間”等關鍵要義的一個理想化場景,也正是上至中央全面深化改革領導小組,下到深圳市發改委和深圳電網企業此刻在忙的事兒。即由發改委價格司牽頭的輸配電價改革選擇深圳市為落地點,人們好奇,這會否成為刺向多年電力心臟痼疾的一把尖刀?  

這次行動超乎以往的迅速,還真有點“深圳速度”的感覺,從選擇深圳為試點到批復新輸配電價只用了短短兩個多月,在這段時間里,深圳發改委等幾個參與部門的人員甚至為此而夜不能寐,他們在用以電網資產為基礎對輸配電收入、成本和價格全方位核算的全新方法,試圖讓電網企業從統購統銷的電力交易主體變身為只收“過網費“的輸配電服務商。  

無可非議,這是幾乎停滯了十二年的電力體制改革道路上的一次大膽嘗試。“深圳試點是肯定要全國鋪開的,這就是要打開電網壟斷的缺口,這個過程中,隨時遇到問題隨時解決。”原電監會副主席邵秉仁告訴經濟觀察報。  

破局  據測算,按照深圳電改的試點方案,未來三年每千瓦時輸配電價將下降1分多錢。1分錢看似不起眼,然而,按2015年至2017年深圳供電局有限公司預測的銷售電量計算,未來三年電網收益累計減少24億元之多。  

當一位國電集團的領導深感“深圳試點背后的中央改革意愿強烈“之時,再次當上電改先鋒的深圳已經在醞釀新做法。2月5日,有位接近深圳電改核心工作的業內權威消息人士對經濟觀察報透露,在深圳供電局之外,現在深圳已經有權威人士在組織一到兩個新的售電機構,新售電公司不屬于南方電網公司。“站在風口,豬都可以飛起來”,這在多年“針插不進,水潑不進”的電力市場也同樣適用嗎?這次的電改之風能否吹起后續一大批的新售電公司如今講來為時尚早。不過新售電公司如果組建確實是電力市場的一個新生事物。  

不過正在關注漩渦中的深圳市發改委卻對這次電改有點欲說還休,“都在盯著深圳下步怎么走,可是這次是國家發改委和廣東省發改委一竿子插到底的改革,我們只是按照上邊決策在權限內執行罷了。”一位深圳市發改委價格處人士說。  

而另一個更是在關注漩渦中心的主角,便是南方電網公司以及旗下的深圳市供電局,作為被“開刀“的對象在外界看來他們似乎表現出了積極主動的高姿態。  

自去年起,南方電網公司董事長趙建國及其他高層就在會議、論壇等多個公開場合主動強調,公司將全力配合國家深入改革。  從南方電網的表述和外界訊息來看,南方電網確實為深圳電改做了不少工作。  早在2013年初,南方電網董事長趙建國就找到廣東省發改委和國家發改委,向他們提出以深圳作為輸配電價改革試點的工作意見,并且通過細致分析、周密研究,提出了電網投資監管、成本約束激勵機制等方面的完善性建議,認真配合國家發改委、廣東省發改委做好第一個監管周期定價參數核定。  

在深圳試點確定后,南方電網還成立了專項工作領導小組,制定了《推進深圳市輸配電價改革試點實施工作方案》,全面部署、加強宣貫,確保深圳市輸配電價改革試點于2015年順利實施。  

有意思的是,在剛過去不久的2015年新年致辭里,國家電網董事長劉振亞稱2014年是跨越發展的一年,而南方電網董事長趙建國則稱2014年是轉型發展的一年,不同的僅僅兩個字,或折射了兩大電網企業過去一年戰略側重點的不同。  

不得不說的是,深圳作為改革試點,目前取得的最大成效便是,按照新的規則,將深圳供電局的輸配電價重新核定出來,深圳電網將成為只收“過網費”的輸配電服務商,雖然這種模式在西方多國來說已非新事。  深圳試點在做的其實就是朝著新電改方案中“放開兩頭,監管中間”的方向一步步走。  

從去年11月4日開啟到今年1月15日,短短兩個多月,輸配電成本和投資等的數據是深圳市供電局提供,由深圳發改委、國家能源局南方監管局、深圳經信委和深圳市供電局等幾方共同核算輸配電成本和收入,國家發改委批復了深圳市輸配電價改革試點首個監管周期電網輸配電準許收入和輸配電價。即2015-2017年深圳市電網輸配電價水平分別為每千瓦時0.1435元、0.1433元和0.1428元,比2014年的每千瓦時0.1558元下降1分多錢。  

1分錢看似不起眼,然而,2015年至2017年深圳供電局有限公司預測的銷售電量分別為778.45億千瓦時、811.02億千瓦時和846.71億千瓦時,未來三年電網收益累計減少24億元之多。  

一度為了緊跟經濟一路狂飆的“深圳速度”,就一個市來說,深圳電網建設投資在南方電網南方五省的整個投資盤子中比例頗大,去年南方電網預計投資額度在846億元,深圳電網就40億元,不過深圳電網乃至南方電網以后的投資將遭受一定程度壓縮。  

這次輸配電成本核算過程中,深圳電網2015年新增投資將降至38億元以下,不過此前幾年深圳電網的新增投資額度也在遞減,從2011年的51億元減至2014年的40億元。  

不僅電網盈利模式發生根本性變化,而且政府以電網資產為基礎對輸配電收入、成本和價格全方位全程直接監管,在原電監會副主席邵秉仁看來,這一次深圳試點為全國鋪開開了個好頭。  

深圳被列為電改試點后,蒙西緊跟其后,有業內專家推斷稱,電改全國鋪開的順序應該是深圳、蒙西、南方電網、國家電網。  

隱情  此次電改試點,全國那么多省市為何花落深圳,國家、南方電網和廣東、深圳地方政府如何一拍即合?  說起來,深圳確實與電改有著深厚的緣分,也具備多年改革開放沉淀的基因。  

上世紀八九十年代,深圳總缺電,前深圳市委常委,上輪電改的親歷者張思平就回憶:“工廠開四停三或者開五停二在珠三角很普遍,部分居民用電也難以保證。”所以彼時深圳就搞了三次電價改革,后來早于全國兩年,2000年廣東省就搞了先行先試的電力體制改革,率先進行了廠網分開,為當時全國電力體制改革僵局打開了一個缺口。  

而另外值得關注的是,中國經濟從高速粗放發展到穩步高質發展的新常態,創造并享受多年發展紅利的深圳,正在尋求類似擊喙拔趾褪毛的“鷹的重生“,而多年來高企電價已成為其蛻變的一個制約。  

接近深圳市政府的人士透露,有著“產業市長”之稱的深圳市市長許勤,對深圳平均銷售電價達0.792元/度的高電價頗為心焦——曾經輝煌、產業規模占全市工業總量一半的電子信息產業增長速度大幅萎縮,新興產業正在孵化培育中,高電價已經成了深圳市構建這類產業“向心力”的一大掣肘。  

深圳如今與十年前用電結構相比變化太大,剛納入新誕生的南方電網公司不久后的2004年,深圳有七成電來自本地電廠,其余的外購,而如今徹底顛倒過來了。電力輸入大市的稱號完全實至名歸。大部分外購電造就了如今的高電價。而那也與2004年左右深圳陸續失去地方電價定價權和調度權不無關系。  

雖然2012年2月,深圳市供電局和廣州市供電局從廣東電網公司獨立出來,成為南方電網直屬子公司,獲得了較大的自主權和主動權,但依然沒能化解高電價難題。  “深圳市有電價改革的內在需求。”曾在原電監會任職的中國人民大學教授吳疆認為。  

“什么?電價改革!”說到此或許像河南、湖南等地很多地方政府都會搖頭,背后牽扯因素太多。單說電價補貼一事兒,包括一大堆的工商與居民的交叉補貼、農電補貼和城鄉補貼等原有政策,而深圳就頗為簡單,一沒農網全是城市電網,二相對獨立,三沒有輔業拖累。  不過,廣東省網中購電成本最高、貢獻利潤最多乃至于占整個廣東省電網40%利潤的深圳電網,平均每年減少收益8億元并非小事。2014年南方電網公司債券上市公告書顯示,公司2010、2011、2012年歸屬于母公司所有者的凈利潤分別為67.49 億元、47.12 億元和64.38 億元。緣何南方電網對其利益削弱不少的電價改革如此高姿態?  

身為電力改革的試驗田,南方電網僅負責南方五省的輸配售電業務,2013年末總資產為5842.48億元,體量僅為國家電網的1/5左右。而且其曾經有過因電力建設投資過快而多方尋求上市的經歷,然而數次都夭折了,最主要原因是其自然壟斷屬性造成財務透明度低和盈利能力偏低。  

廣東省“電改闖將”張思平退休后也表示,南方電網雖然組建12年,資產規模擴大了數倍,但利潤水平卻依然是組建前廣東電網近100億的水平,目前南方電網的總資產回報率不到2%,實在太低。記者另獲悉,國家電網總投資回報率也很低。  

一位業內專家分析,南方電網搞價改,一可以提高其財務透明度,便于加快上市步伐,二是其輸配電價得到政府部門認可,三可減少社會對其盈利模式的非議,何樂而不為?  

南方電網頗為積極主動之下,中央或許正是看準了深圳等各方以上諸點基因與訴求,所以,國家、南方電網和廣東、深圳地方政府幾方一拍即合,試點花落深圳。  

糾結  然而依然有許多疑問和擔憂隨之而來,類似“黑匣子“的電網輸配成本如何核定,擁有特殊性的深圳試點如何在全國鋪開?電改在多部門牽頭下如何做到統籌推進?隨著改革的推進,在多種阻力和困難面前,如何構建和不斷調整有效的電改頂層設計方案?  

記憶鍵回車。2002年全國開啟的那輪電力體制改革,制定了有名的5號文,確定“廠網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網”16字方針。作為彼時改革關鍵人物、原國家能源局局長張國寶后來回憶到,由于改革阻力太大,為“一張網”和“多張網”爭論不休,時任國家主席江澤民親自過問電改分歧,并說了一個英語單詞“compromise”,意思是讓兩種意見互相妥協、協調,這才誕生了如今的南方電網公司,形成“兩張網”格局。  

頗有意思的是,因改革而誕生、如今卻要走上被改革的道路。2002年那輪電力體制改革,包攬所有電力產業的國家電力公司被拆分為國家電網公司、南方電網公司和五大電力集團、四大輔業集團。  

遺憾的是,當年提出的“廠網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網”,13年過去了,如今僅走了“廠網分開”這一步,因素是復雜的,且原因與結果之間糾纏不清。論體制,僅發電一端出現競爭,而電網企業在輸配售三大環節一統天下,頗有壟斷之嫌,國家對電價管制導致發電企業仍虧損多年,被迫啟動多年的煤電聯動又造成煤電價格螺旋形上升,而另一邊新能源領域受制于上網難造成“棄風棄光”現象嚴重;論外因,全國多次“電荒”耽擱了改革的進程;論阻力,不斷龐大的壟斷既得利益顯示出了其對政策強大的干預能力。  

如今有消息稱,新電力改革方案2015年上半年將有望出臺。不過方案已經從原來爭執不休的是否“拆分電網”和“輸配分開”轉到了“放開兩頭,監管中間”的方向上。這被外界稱為“溫和版”電改。  

中國能源經濟研究院陳哲分析,深圳輸配電價下降1分錢這個數據結果,仍然是各方博弈的結果。  而素有“黑匣子”之稱的電網成本核準或許是博弈的關鍵。  華北電力大學教授曾鳴告訴經濟觀察報,深圳電改由深圳發改委、國家能源局南方監管局、深圳經信委和深圳市供電局等幾方共同核算輸配電成本和收入,數據是深圳市供電局提供,包括廣東發改委和國家發改委等上層部門也進行了核對。  

這一次,參與此次電價核算的深圳市發改委價格處副處長譚茂芹對外表示,“不應納入輸配電價成本測算的資產被核減了25%-30%。過去電網建變電站,建多少,建多久都是電網自己決定,投入費用也無人監管,現在要一一核實。”  

一個相對獨立、結構簡單的深圳電網,輸配電成本核定就非常復雜,更何況以后可能要核定有著交叉補貼、城鄉補貼和農村補貼服務等的數萬億電網資產,而且國家電網還涉及到電網設備制造、發電廠、新能源、金融、傳媒等其他多個領域的輔業資產。  

早在上世紀末,深圳供電局就曾經與香港中華電力公司進行了對標,這不失為一個好辦法,如果電網企業實行與香港中華電力公司公開對標,輸配電成本的“黑匣子”難題可部分化解,但是電網企業恐怕難以有這個主動性。而同時,隨著2013年電監會被撤銷,其發布電力和電網監控的報告的職能也隨之消失,外界對電網和電力企業數據監控寥寥,發改委僅曾在2007、2008年公布了前一年的輸配電價和銷售電價,2011年原電監會發布過電網企業各項成本比例。  

“電網企業擁有相關數據和知識、設備等自然壟斷優勢,而發改委在人員和專業知識有限的情況下,仍需要電網企業提供專業數據,在核準時恐怕有力不從心之可能。”中國人民大學教授鄭新業認為。他建議,電力及電網數據監測任務應該在國家能源局繼續保留。  

不僅如此,“九龍治電”的多部門牽頭電改依然在頂層設計和統籌推進上讓人擔憂。吳疆認為,根據2005年《關于明確發展改革委與電監會有關職責分工的通知》,跨區域電網輸配電價由原國家電監會即現國家能源局審核,因此在輸配電價改革向全國推廣的過程中,必然需要更多的部門參與,宜提早統籌協調。   

與2000年廣東電改不同的是,15年后的今天,至少出現兩個變化,一是地方層面,廣東電網已經屬于央企(南方電網),地方政府對其影響大大下降;二是中央層面,已經沒有體改委/體改辦這樣相對超脫的專事體制改革的機構,發改委等部門在改革方面,自己做方案,再自己執行,改革效果值得關注。 

 但鄭新業告訴經濟觀察報,在發改委之上應該還有全面深化改革領導小組,類似于原來國家體改委的角色,電改現在可能由發改委副主任穆虹主要負責,協調溝通上的問題可能會隨之迎刃而解。  

“所謂‘試點’,一是必須以推廣為目的,不要把試點變成常態或特例;二是要盡量連續實施,要有后續動作包括后續行動的規劃;三是重在過程而非結果,重在程序體驗而不要糾纏于具體細節。“吳疆表示。

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